ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАЗВИТИЮ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Аннотация. В данной статье рассмотрены основные проблемы государственного стратегического планирования общеэкономического (и, в частности, промышленного) планирования в России на современном этапе развития.

Кроме того, автором проведен детальный анализ системы государственного стратегирования в разрезе ее основных структурных элементов.

Вместе с тем, автором предложена концепция развития системы государственного стратегического планирования в России в современных реалиях (в частности, даны предложения по совершенствованию Федерального закона о стратегическом планировании в Российской Федерации и по формированию Генерального плана социально-экономического развития Российской Федерации).

Ключевые слова: государственное стратегирование, государственное стратегическое планирование, стратегическое госуправление, Федеральный закон о стратегическом планировании в Российской Федерации, стратегические документы, Генплан социально-экономического развития. 

Развитая действенная система стратегирования является необходимым условием и залогом обеспечения устойчивого экономического развития России, обеспечения ее экономической безопасности (включая продовольственную, финансовую, энергетическую, технологическую безопасность) и всей национальной безопасности нашей страны.

Отсутствие в нынешней России действенной комплексной системы государственного стратегирования социально-экономического развития (госсистемы стратегического госуправления экономикой страны) и, прежде всего, государственного стратегического планирования (далее – ГСП) – один из самых главных барьеров, существенно тормозящих развитие экономики страны и одной из главных причин отставания его темпов от среднемирового уровня и даже от уровня целого ряда развивающихся стран. Отсутствие в России единого общего стратегического плана социально-экономического развития и, вместе с тем, огромное число разного рода отраслевых и министерских (ведомственных) государственных стратегий, планов и программ (разрозненных между собой и очень часто противоречащих друг другу) – на современном этапе развития – это одна из самых главных причин крайне низкой эффективности всей российской системы госрегулирования экономики.

Кроме того, крайне низкая эффективность всей государственной экономической политики (далее – ГЭП) обусловлена тем, что ее базируют на показателях различных экономических прогнозов. Между тем, согласно Федеральному Закону от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" прогнозы – это лишь «... представления о рисках...направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития...».^[1] Поэтому роль всех экономических прогнозов в системе госрегулирования экономики в России необходимо свести только лишь к вспомогательным (второстепенным) документам, принимаемым во внимание только лишь при ГСП развития страны.

Исходя из этого, в России целевым ориентиром (результатом) всей системы госрегулирования экономики должны стать не показатели прогнозов, а показатели единого всеобщего государственного стратегического плана социально-экономического развития. В этой связи, в России необходимо законодательное введение Генплана развития национальной экономики с наивысшим статусом во всей иерархии стратегических плановых документов (то есть введение под прямой контроль Президента РФ). При этом, Генплан развития национальной экономики должен разрабатываться и реализовываться с учетом в том числе:

-положений Указов и Посланий Федеральному Собранию Президента РФ;

-Стратегии национальной безопасности РФ.

Таким образом, стратегирование (а никак не прогнозирование) должно в России стать содержательной, организационной и инструментальной основой всей системы госрегулирования экономики (в том числе бюджетного процесса). При этом, весь существующий комплекс экономических стратегий, планов и программ необходимо интегрировать в единый генеральный стратегический план развития РФ. Это особенно важно на современном этапе развития, когда перед Россией возникли целый ряд серьезных глобальных вызовов (в том числе, пандемия COVID-19; непрекращающаяся и всё усиливающаяся санкционная и военная агрессия всего военно-политического НАТО и целого ряда примкнувших к ним стран.

Поэтому, на современном этапе развития в России жизненно необходима срочная кардинальная смена экономической модели развития страны на стратегическое управление, то есть к системе на основе стратегирования, главным элементом которого должна стать разработка и реализация (включая и стратегический контроль за ходом исполнения) единого стратегического генплана развития страны (на 6-ти летний период, то есть на президентский срок). В связи с этим представляется крайне необходимыми законодательное оформление и принятие мер по развитию системы стратегирования экономического развития России.

8 ноября 2021 г. вышел Указ Президента Российской Федерации № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации», содержащий новые подходы к ГСП в нашей стране:

-усиление системности стратегического планирования посредством создания различных организационных и правовых механизмов обеспечения согласованности стратегических плановых документов всех уровней;

-установление единого для всех субъектов (на всех уровнях) стратегического планирования его цикла.^[2]

В России на федеральном уровне существует свыше 500 различных стратегических документов развития, в том числе:

-федеральные стратегии;

-госпрограммы;

-региональные стратегии, программы и планы экономического и социального развития;

-стратегические (плановые, программные) документы развития хозяйственных комплексов, отраслей (подотраслей, производств) и др.

Общее количество целевых установок (целей и задач) всего множества существующих в России стратегических плановых документов составляет порядка 10 тыс., что, естественным образом, делает всю нынешнюю систему госуправления экономикой страны крайне слабо управляемой и, как следствие, – крайне низкоэффективной и не отвечающей существующим потребностям (не отвечающей на существующие вызовы, не решающей стоящие проблемы и не обеспечивающей устойчивый существенный экономический рост).

К тому же, существующие в России плановые стратегические документы:

-как правило, носят лишь номинальный характер (содержат лишь постановку проблем);

-нередко противоречат друг другу;

-зачастую дублируют друг друга.

Кроме того, в России всё многообразие стратегических документов без хронологической взаимоувязки, крайне разрознено, что сделало хаотичным всё ГСП.

Кроме того, в России стратегические плановые документы поставлены в зависимость от параметров федерального бюджета, а должно быть всё с точностью до наоборот – федеральный бюджет должен проектироваться и исполняться на основе стратегических плановых документов. В связи с этим представляется крайне необходимым:

-обеспечение координирования всех многочисленных стратегических плановых документов;

-обеспечение полной взаимоувязки стратегических плановых документов друг с другом и с федеральным бюджетом;

-обеспечение полной согласованности всех целей и задач всех стратегических плановых документов с национальными интересами РФ.

Стратегических плановых документов развития страны не должно быть 500. Необходимо осуществлять разработку и практическую реализацию (выполнение) единого общегосударственного плана экономического развития РФ. И стратегических целевых установок не должно быть около10 тыс. Их должно быть максимум несколько. Ими, прежде всего, должны быть:

-обеспечение устойчивого экономического роста в стране темпами выше среднемирового уровня;

-развитие промышленной, транспортной, энергетической и др. хозяйственной инфраструктуры;

-повышение уровня жизни населения страны.

При этом, в Генплане социально-экономического развития РФ большое значение должно быть придано проработке следующих вопросов:

-целевые ориентиры по главным макропоказателям экономического развития (рост ВВП и промышленного производства и др.);

-основные направления ГЭП (в частности: денежно-кредитной, бюджетной, налоговой, промышленной, внешнеэкономической и др.);

-финансово-экономические показатели развития предприятий госсектора экономики (объемы производства важнейших видов продукции, объемы финансирования НИОКР и др.);

-направления и масштабы капиталовложений;

-направления развития и внедрения в производство научно-технических (технологических) разработок;

-региональные планы экономического (в частности, промышленного) развития;

-отраслевые плановые документы;

-демографическое развитие.

Таким образом, необходимо:

1.Координирование и контролирование деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти (далее – ФОИВов) в сфере стратегического планирования экономического развития и стратегического контроля за выполнением документов стратегического планирования;

2.Регулирование, координирование и контролирование деятельности аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и органов власти субъектов РФ процессов разработки региональных стратегических плановых документов. А это возможно лишь при наличии единого органа государственного стратегического анализа, прогнозирования, планирования и контроля (центра принятия стратегических решений) как единого организационного и мозгового центра. Таким образом, необходимо в кратчайшие сроки обеспечить создание Госкомитета России по стратегированию с надминистерским (надправительственным) статусом (то есть, при Президенте РФ) в качестве, своего рода, экономической Ставки). Этот статус (Госкомитета – Ставки при Президенте страны) даст этому государственному органу возможность осуществления координации, контроля и регулирования деятельности всех профильных ФОИВов и, как результат – создаст условия для принятия и практической реализации правильных, стратегически выверенных нужных для страны решений.

Кроме того, создание и деятельность указанного Госкомитета обеспечит решение целого ряда важнейших задач экономического развития России, в частности:

-обеспечение устойчивого экономического роста;

-обеспечение экономической и всей национальной безопасности России;

-реиндустриализация российской экономики и улучшение качества ее структуры.

Создание Госкомитета по стратегированию РФ может быть осуществлено как «с нуля», так посредством преобразования, существующего Минэкономразвития России.

В России в системе госуправления национальной экономикой уже очень давно сложилась крайне абсурдная система, когда Министерство финансов (которое призвано выполнять функции казначея (для подготовки и исполнения бюджета страны), обладает первенством при определении важнейших параметров стратегических документов развития и в принятии стратегических решений в сфере ГЭП. Но ведь это первенство должно быть не у Минфина, а у специального госоргана, проводящего разработку и контроль исполнения Генплана развития национальной экономики (то есть у Госкомитета по стратегированию РФ), что, помимо прочего, создаст возможность:

-избежать межведомственные конфликты интересов;

-устранить дублирование различными стратегическими плановыми документами друг друга.

Кроме того, одной из важнейших задач Госкомитета по стратегированию должна стать упорядочение, оптимизация и интеграция существующего многообразия стратегических плановых документов на основе разработки единого шестилетнего стратегического генплана социально-экономического развития РФ.

Для создания Госкомитета по стратегированию в России уже существует правовая база – Федеральный закон от 28.06.2014 г №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – 172-ФЗ).

В своем нынешнем виде 172-ФЗ содержит целый ряд узких мест, пробелов и недостатков, основными из которых можно обозначить следующие:

• -не предусмотрены (не регламентированы) процедур целеполагания и согласования стратегических целей и задач развития российской экономики;
• -не предусмотрен единый (общий) стратегический документ для фиксации поставленных стратегических целей, задач и приоритетов развития российской экономики;
• -не определен орган госвласти, ответственный за вовлечение ФОИВов и др. субъектов в процесс ГСП, а также регулирующий и контролирующий их деятельность.

Вместе с тем, 172-ФЗ должен носить не рамочный характер (как это есть в настоящее время), а стать действенным полноценным нормативно-правовым и организационно-экономическим инструментом поступательного развития России и обеспечения устойчивого экономического роста и экономической безопасности страны.

Для обеспечения развития высокоэффективной системы ГСП, необходимо ликвидировать все указанные и прочие недостатки и пробелы 172-ФЗ. Кроме того, представляется необходимым решение следующих задач по реализации 172-ФЗ:

1.Законодательная проработка вопроса системной корректировки документов стратегического планирования, а также законодательного закрепления мер для повышения согласованности стратегических документов планирования более низших уровней (муниципальных образований) с документами более высоких уровней (федеральными и стратегическими документами планирования субъектов РФ);

2.Обеспечение большей связанности ГСП экономического развития и обеспечения национальной безопасности России, с усилением акцента на обеспечение национальных интересов страны;

3.Актуализация (совершенствование) Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 г. по следующим направлениям:

• -согласование по срокам и целям (временному горизонту планирования) с Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года" (далее – 474-Указ Президента РФ) и увеличение ее срока до 2030 г.;

-закрепление чётких целевых показателей регионального и пространственного развития России на долгосрочный период (в том числе целевых показателей по сокращению межрегиональных диспропорций в социально-экономическом развитии страны);

-включение задачи и мер по предотвращению крайне избыточной концентрации финансовых и других ресурсов в ряде регионов;

-включение задачи и мер по усилению господдержки внутрирегиональной и межрегиональной кооперации, в том числе в научно-технологической сфере;^[3]

4. Разработка на федеральном уровне долгосрочных и среднесрочных стратегических документов по созданию новых промышленных производств с учётом задач развития импортозамещающих производств и регионального и пространственного развития России;

5. Разработка на федеральном уровне методических материалов по важным вопросам стратегического планирования на низших (региональном и муниципальном) уровнях:

-по вопросам разработки и реализации региональных госпрограмм и стратегий развития субъектов РФ;

-по вопросам разработки стратегий экономического развития муниципальных образований;

-по вопросам обеспечения согласованности документов стратегического планирования муниципальных образований с документами стратегического планирования российских регионов.

Кроме того, в172-ФЗ необходимо внести следующие дополнения:

1. Главу, которая будет регламентировать деятельность Госкомитета РФ по стратегированию (содержать цели и задачи, права и обязанности, функции и механизм функционирования и др.);^[4]

2.Главу, которая будет регламентировать подготовку, принятие (утверждение) и реализацию Генерального (стратегического) плана развития России;

3.Главу, содержащую приоритетные направления размещения производительных сил на территории России и положение о разработке генсхемы размещения производительных сил включая планы создания новых промышленных и агропромышленных (сельскохозяйственных) предприятий на определенных территориях.

Опыт экономического развития большинства ведущих стран мира свидетельствует, что в основе их успехов лежало стратегическое планирование (а в ряде стран и комплексное стратегирование) национальной экономики. Российская экономика сможет развиваться в 2-3 раза быстрее, если будет выстроено правильное сочетание стратегирования и суверенной комплексной ГЭП.

Литература:

1.И. И. Беляев, А. В. Булавин. Основы стратегирования в области национальной безопасности. М.: Кнорус, 2018.

2.Д. Г. Гайнулин, В. В. Воронин, О. В. Панчихина, Е. А. Пальчиков, Д. А. Тюпышев. Система стратегического планирования Российской Федерации: риски и перспективы. // СПб: Инновации (ISSN 2071 3010), № 4 (234), 2018.

3.Заверский С. М., Киселева Е. С., Кононова В. Ю., Плеханов Д. А., Чуркина Н. М. Стратегическое планирование развития экономики: мировой опыт и выводы для России // Вестник ИЭ РАН. №2. 2016.

4.К. Н. Андрианов. Организационно-экономические и законодательные направления развития системы стратегического планирования в РФ. / Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления. Сборник материалов заседания экспертной сессии симпозиума «Проблемы стратегического управления». Под ред. С. Н. Сильвестрова. М., 2019.

5.Развитие системы стратегического планирования в Российской Федерации. Материалы Круглого стола фракции «Справедливая Россия». Под ред. М. В. Емельянова, К. Н. Андрианова. М.: ГД ФС РФ, 2017.

6.Формирование институтов регулирования рисков стратегического развития. Под ред. М. А. Эскиндарова и С. Н. Сильвестрова. М.: ФГБОУВО Финансовый университет при Правительстве РФ», 2019.

7.Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.12.2016 "Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию". Правовая система «Консультант плюс». [Электронный ресурс]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_207978/.

8.Указ Президента РФ от 12 мая 2009 года № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации». Правовая система «Гарант». [Электронный ресурс]. — URL: http://www.garant.ru/.

9.Указ Президента РФ №208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации до 2030 г.». Правовая система «Гарант». [Электронный ресурс]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216629/942772dce30cfa36b671bcf19ca 928e4d698a928/

10.О докладе М. Тэтчер «Советский союз нужно было разрушить» (1991): СССР представлял для запада не военную, а экономическую угрозу. [Электронный ресурс]. — URL: https://mediamera.ru/post/697

• References:

1.I. I. Belyaev, A. V. Bulavin. Fundamentals of National Security Strategies. M.: Knorus, 2018.

2.D. G. Gainulin, V. V. Voronin, O. V. Panchikhina, E. A. Palchikov, D. A. Tyupyshev. The strategic planning system of the Russian Federation: risks and prospects. // St. Petersburg: Innovation (ISSN 2071 3010), No. 4 (234), 2018.

3.Zaversky S. M., Kiseleva E. S., Kononova V. Yu., Plekhanov D. A., Churkina N. M. Strategic planning of economic development: world experience and conclusions for Russia // Vestnik IE RAS. No. 2. 2016.

4.K. N. Andrianov. Organizational, economic and legislative directions for the development of the strategic planning system in the Russian Federation. / Development of a strategic planning system and its integration into the public administration system. The collection of materials of the meeting of the expert session of the symposium "Problems of strategic management." Ed. S.N. Silvestrova. M., 2019.

5.Development of a strategic planning system in the Russian Federation. Materials of the round table of the faction "Fair Russia". Ed. M. V. Emelyanova, K. N. Andrianova. M.: State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, 2017.

6.Formation of risk management institutions for strategic development. Ed. M. A. Eskindarova and S. N. Silvestrova. M.: FGBOUVO "Financial University under the Government of the Russian Federation", 2019.

7.Message from the President of the Russian Federation to the Federal Assembly dated 12/01/2016 "Message from the President of the Russian Federation to the Federal Assembly". Legal system "Consultant plus". [Electronic resource]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_207978/.

8. Decree of the President of the Russian Federation of May 12, 2009 No. 536 "On the Basics of Strategic Planning in the Russian Federation". Legal system "Guarantor". [Electronic resource]. — URL: http://www.garant.ru/.

9.Decree of the President of the Russian Federation No. 208 "On the Strategy for the Economic Security of the Russian Federation until 2030". Legal system "Guarantor". [Electronic resource]. — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_
216629/942772dce30cfa36b671bcf19ca928e4d698a928/

10.About the report of M. Thatcher "the Soviet Union had to be destroyed" (1991): the USSR was not a military, but an economic threat to the West. [Electronic resource]. — URL: https://mediamera.ru/post/697

[1] Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». // «Собрание законодательства Российской Федерации», 2014, № 26.

[2] Указ Президента Российской Федерации от 08.11.2021 г. № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/47244

[3]Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2019 г. № 3227-р «Об утверждении плана реализации Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г.». [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/73266451/?ysclid=lilmvjwwee40739532

[4] Здесь также необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации».